像在云南的美沙酮门诊，抓一个人就是500块钱，这样就不能搞治疗。

因此，社会不再等同于以经济自由和私人自治为基础的市民社会，而是融合多元冲突的价值观念在内，这与卢曼所言的社会的功能分化是吻合的。因此，在基本权利冲突时进行的价值权衡，不能以取消特定系统的沟通一般化为前提，也就是不能以牺牲社会的分化为代价，比如因为强调政治功能（如国家的生存）而取消财产的自由交易。

[55]这种宪法变迁不能不说是由于社会转型所引发的，但这种社会变迁对于宪法变迁或者基本权利变迁的影响却并非是直接的，而必须通过特定的机制和结构耦合的宪法从其它的社会子系统转换到法律系统中。[57]所以卢曼认为，结构耦合恰恰说明了相互激扰的加强依赖于同一机制的排他性效果，只有相互免疫才能将相互依赖性的提升化为可能。所谓国家对社会的干预更多可视为是对经济自由的干预，其背后则体现了社会内部分裂的价值观，并体现至基本权利案件当中。[3]同理，对于基本权利规范而言，需同时考察基本权利产生时的历史背景与今天基本权利运行的社会现实。（三）从自由到价值：社会演进背景下基本权利的重新定位 尽管国家与社会在不同的社会领域表现出不同的融合程度，有的领域需要国家干预的程度高，而有的领域则需要国家的退出，但其共同点则是国家与社会的关系不再是简单的二元对立，立宪主义初期所主张的中立和消极国家在今天已不再适应新的社会条件：一方面，个体自由与权利的实现离不开国家的积极作为，甚至社会的方方面面均离不开国家的参与。

社会子系统之间一方面要保持系统在运作上的封闭性，以确保特定功能的实现，但另一方面社会的分化反而进一步加强了子系统之间的相互依赖，并且保证子系统之间的相互依赖不会陷入到不可预知的、分散的依赖性之中。卢曼为我们勾勒了一幅后现代世界的图景，在这里，不存在同质性，而是充满了偶然、冲突与选择，于是社会的各个系统就成为各自独立但又相互依存的整体，不是凯撒的归凯撒、上帝的归上帝式的对立，而是相互咬合、牵制，交互影响。对于行政相对方而言，其选择生产或经营，做工或务农，从事演艺或献身科研，即便选择炒股赌彩谋生，浪迹四海为家，只要法不禁止的均属自由。

[11]转引自陈瑞华：《刑事审判原理论》， 27~28页，北京，北京大学出版社，1997。法律程序比较一般工程、技术操作规程等非法律意义上的程序，前者蕴含有更突出、强烈的人文色彩和因素。以此推论，程序固然是价值，而结果则是价值的价值。4.法律本位观的演变 法律模式演进过程，即是权力本位向权利本位演变的历史。

公众对行政权的监督主要体现在，对各种行政决策、行政执法等行政活动的实际了解和直接参与以及对这种参与的信息反馈。在政治民主的讨论中，程序民主论主张民主是一种过程或一种程序，个人的自由平等权利只有在这种过程或程序中才能实现。

行政程序价值有内在价值和外在价值之分，内在价值是行政程序自身固有的、独立存在着的优良品质，实现行政民主化是行政程序内在价值的核心。[52]转引自[德]阿图尔·考夫曼著，米健译：《后现代法哲学—告别演讲》，19页，北京，法律出版社，2000。公法私法化之意义不仅限于若干私法手段在公法领域中的适用，更有意义的，在于体现了以契约精神完成高权式行政向契约化行政转变。实现行政民主化是行政程序内在价值的核心。

其三，对话的背景和结果不同。以边沁为代表的程序工具主义者曾十分偏重程序的外在价值，认为程序并无任何自身目的，其存在的理由和目的， 只是可作为实现实体正义或效率的工具。正义是程序的普遍价值，西方著名理论家对程序正义多有述及，其中以罗尔斯、庞德、朗·富勒、伯尔曼、贝勒斯等颇具代表。而外在价值往往都是要通过外在、显像、甚至是物化的程序实体和结果来反映和体现的，或者说是可视价值。

[56][德]阿图尔·考夫曼著，米健译：《后现代法哲学—告别演讲》，48页，北京，法律出版社，2000。在行政程序中，行政主体与相对方并非主客体或何者绝对占上风、优势的关系，而是形成权利与权力平等对话的博弈模型，双方都有机会参与策略、影响结果选择。

从此点切入， 价值的产生其实分别关联着客体与主体两个方面。行政程序的自由价值集中体现于选择自由。

行政程序之设计不再是单纯的控权（力）或维权（利），而意在激活行政权力与公民权利在程序中的主动性、积极性，最大限度地进行表达、商榷、合意，在这种开放的交流中又不失灵活与效率。另外，按照行政程序是行政过程中的次序的理解，最一般、广泛意义的行政程序，作为人们针对行政活动而创设的系统机制，似应包括行政管理学乃至人事行政、办公自动化管理等。简言之指不以行政行为结果的优劣为衡量和判断标准，而以其内在品质来满足人的需要的价值。信息时代的到来为人们对行政程序参与和程序进行中的交流提供了多元途径，人们将更广泛、更深人地进入民主程序的开阔空间。[27] 程序正义理论告诉我们：程序代表最基本的正义，程序正义是实体正义的必要条件。应该注意到，司法审查开始给予程序问题较之实体问题更多的关注。

[9] 关于行政程序（Administrative Procedure），在我国的主流概念是：行政程序是规范行政权运行的方式和步骤，是有关行政主体行使行政管理职权的方式和步骤，由行政行为的方式、步骤、形式、时限、顺序等要素组成。不难得出，契约与法律程序既有传承关系又具同质性。

现代公共行政理念中，将政府权力控制在制定法规定的范围内并确保一种最低限度的形式正义，已经不再是衡量行政行为合法有效与否的充分标准了。[56]行政权力运作、行政权与相对方权利不断交锋的过程，正是法律实施和权利义务具体化实现之过程。

相反，舍弃行政程序将会使公权力与公权利、公权力与私权利等矛盾组合陷入无序甚至无意义的拼杀。各国行政法莫不在这方面有所突破，从而改变了行政相对人在以往法律关系中实际所处的客体地位。

行政程序的保护主旨的实现有赖于一系列要素的平衡，其行政相对方利益的相对重要性和行政主体恪守程序的行政成本的平衡尤为重要。[49] 在现代公共行政活动中，程序不是次要的事情。当然，我们也不难分析出行政程序的外在价值，无论是微观到有别于个案正确处理，抑或宏观到整个的公平和正义、促进效率和秩序，其往往都要通过外在、显像、甚至物化的结果来反映和体现行政程序法的问世，结束了行政专横、放任、无序的历史，实现了行政的程式化、规范化。

在前种情况中，行政相对人倾向通过程序获得民主对待，期待程序的正义、公平，争取最大限的个体自由，从而实现自己的实体效益（这种情况要求程序达到必要的长度，程序较严密和复杂，程序活动过程成本增大）。显然，某些纯自然意义上的过程也体现次序性，如万物生灭、四季循环交替等。

这种限制中体现了立法机关和司法机关对行政机关如何行使其特权而设定的严格标准。（三）实现并优化法律实施，维续法律秩序和社会稳定 1.行政程序的理性安排和有序运作是法律实现的必要过程 法权概念既不出自一种总是被人理解的本质，也不简单地出自那种抽象的—普遍格式化的法则。

【关键字】行政程序价值。法定行政权力的行使，不仅要符合法律的规定，更重要的是要符合程序性的要求，要非常诚实（in good faith），全心全意服务于实现主张授予权力的目的。

[44]人在行政程序中同样是目的，而不仅只是参与者。比如，如果过分追求妥当正确的话，也许会使程序变得极为耗费资源而昂贵。只要行政机关能够证明其关于此类问题的决定不是武断的，而且有合法合理的理论说明，法官便不会轻易干涉。此处，法式指审理案件程序方面的司法规则或古书格式，程序与法律之间的历史渊源由此可见一斑。

诸如有些行政程序如申请、诉愿等是由行政相对方启动的，而只有自由才意味着行政相对方既可以进入此程序，也可以进入彼程序，既能够选择启动程序，也能够选择继续、终止程序。率先将程序概念明确植入法律领域的，当属英国法哲学家边沁。

四、行政程序价值的冲突与价值选择 价值的多样性与复杂性的本质特征使行政程序诸价值之间的冲突在所难免，价值目标选择成为必要。即是说，行政程序内在价值须先行满足、先行实现，惟如此方能摆脱法律工具主义、法律实证主义、功利主义的思维定式，保证人们基本权利和自由的优先实现，促进社会的公平和正义。

[58]在民主的行政程序中，参与者处于平等的地位和对等的表达意见的机会，可以充分发挥各自的角色作用，从而使决定结果更加集思广益、更容易获得人们的共鸣和支持。另外，行政程序在一定程度上能够弥补实体规范的缺失。